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Desarrollo técnico

Octubre 2025 y la Nueva Era Digital del Agua

I. Contexto Normativo: El Decreto que Nadie Vio Venir

Figura 1. Contexto normativo

El 1 de octubre de 2025, mientras la mayoría de los usuarios del agua seguían operando bajo paradigmas del sistema de 2018, el Director General de CONAGUA publicó un acuerdo de apenas 17 páginas que sepulta siete años de prácticas administrativas consolidadas.

• El fundamento constitucional es impecable: articula el artículo 4° párrafo octavo de la CPEUM (derecho humano al agua) con el recientemente reformado artículo 25 último párrafo (simplificación administrativa obligatoria) y el artículo 27 párrafos quinto y sexto (dominio originario de la Nación sobre aguas). Esta trinidad constitucional le otorga al Acuerdo una legitimidad jurídica que trasciende el mero tecnicismo administrativo.

Pero la verdadera génesis del documento está en cuatro pilares legislativos recientes que la mayoría desconoce:

- Primero, la Ley Nacional para Eliminar Trámites Burocráticos publicada el 16 de julio de 2025. Este ordenamiento reglamentario del artículo 25 constitucional no es retórica: su artículo 24 fracciones I, II, IV y V otorga a los titulares de órganos desconcentrados como CONAGUA la facultad expresa de "habilitar el uso de herramientas o medios digitales para realizar trámites o servicios" y "eliminar requisitos y costos burocráticos de cualquier tipo" mediante acuerdos generales publicados en el DOF.

- Segundo, el ACUERDO Nacional por el Derecho Humano al Agua y la Sustentabilidad (ANDHAS) del 19 de diciembre de 2024, firmado por la Presidenta de la República, que en sus numerales 5 y 6 del punto primero establece el compromiso explícito de "desarrollar programas de digitalización y simplificación de trámites de concesión, asignación y permisos". Este no es un documento aspiracional: es un mandato político con calendario y compromisos verificables.

- Tercero, los Lineamientos para la implementación y operación de Llave MX publicados el 6 de febrero de 2025, que regulan el mecanismo de autenticación digital obligatorio para trámites federales. La integración de Llave MX al sistema de CONAGUA no fue decisión interna: fue imposición legal derivada de estos lineamientos.

- Cuarto, el Acuerdo del 26 de marzo de 2025 que estableció la Ventanilla Digital Única para trámites CONAGUA-01-003-A y CONAGUA-01-004-A (concesiones de aguas superficiales y subterráneas). El Acuerdo de octubre 2025 no inaugura la Ventanilla Digital: la expande a trámites que antes quedaron fuera, completando así el ecosistema digital.

¿Por qué importa este contexto normativo? Porque revela que el Acuerdo de octubre 2025 no es iniciativa aislada de CONAGUA sino la culminación de un proceso legislativo y ejecutivo que comenzó hace años. Esto tiene una implicación crítica: no habrá marcha atrás. El sistema anterior está legalmente obsoleto.

II. Análisis Artículo por Artículo: Decodificando el Poder del Documento

Artículo 1: La Simplificación que No es tan Simple

El Artículo 1 declara: "Se implementan las acciones de simplificación del siguiente trámite: CONAGUA-01-010-A Modificación de título o permiso".

Cualquier lector apresurado concluiría que se trata de un ajuste menor. La realidad es que este artículo reescribe completamente las reglas del juego para el trámite más estratégico del catálogo de CONAGUA.

La tabla anexa al Artículo 1 detalla requisitos para nueve tipos de modificación diferentes. El análisis comparativo con requisitos anteriores revela reducciones documentales de entre 30% y 70% según el tipo de modificación. Pero la verdadera revolución está en lo que YA NO se pide:

Para incremento de volumen agrícola (superficie hasta 100 hectáreas), el Acuerdo elimina:

• Estudio de disponibilidad de agua (que antes costaba $25,000-$50,000 pesos)
• Constancia de inscripción en REPDA del título a modificar (CONAGUA debe consultarla internamente por artículo 19 fracción I de la Ley Nacional para Eliminar Trámites Burocráticos)
• Manifestación de impacto ambiental en casos donde antes se requería

El ahorro documentario representa no solo dinero sino tiempo crítico. Obtener un estudio de disponibilidad de agua tomaba entre 45 y 90 días. Ahora ese requisito desaparece para superficies hasta 100 hectáreas.

Para cambio de uso, los requisitos se bifurcan según el origen del agua (superficial vs subterránea), pero ambos caminos ahora exigen la presentación CONCOMITANTE del trámite CONAGUA-01-001 (Permiso de descarga de aguas residuales). Esta integración procedimental convierte dos trámites tradicionalmente secuenciales en un proceso simultáneo que reduce tiempos globales de 6-8 meses a potencialmente 3-4 meses.

• La excepción notable: uso industrial en minería queda EXCLUIDO de las simplificaciones por disposición expresa del Artículo Transitorio Cuarto. Esta exclusión no es accidental: refleja la controversia política sobre concesiones mineras y agua que el gobierno prefiere mantener bajo escrutinio individual caso por caso.

Figura 2. Relocalización

Para relocalización (cambio de punto de extracción), el único requisito es documento que acredite propiedad o posesión legítima del inmueble donde se relocalizará el aprovechamiento. Esta simplificación dramática abre oportunidades estratégicas: productores con títulos ubicados en zonas con creciente escasez pueden mover sus extracciones a zonas con mejor disponibilidad, optimizando operaciones sin tramitar nueva concesión.

Para modificaciones administrativas que no impliquen cambios en las condiciones del título, el requisito se reduce a un solo documento: comprobante de domicilio. Esta categoría incluye cambios de razón social, actualización de datos de contacto, corrección de errores mecanográficos. La simplicidad del requisito elimina la excusa para mantener títulos con información desactualizada, lo cual será crítico cuando CONAGUA lance su programa de ordenamiento de concesiones.

Artículo 2: El Salvavidas Legal que Pocos Conocerán

El Artículo 2 regula el trámite CONAGUA-01-019 "Aviso para solicitar la interrupción de la caducidad de derechos de agua relativos a volúmenes de agua no utilizados". Este trámite es potencialmente el más valioso del Acuerdo para un grupo específico: concesionarios que no han usado todo su volumen concesionado y enfrentan riesgo de caducidad por el artículo 29 BIS 3 de la Ley de Aguas Nacionales.

La tabla del Artículo 2 enumera siete supuestos bajo los cuales se puede interrumpir la caducidad:

1. Caso fortuito o fuerza mayor: Se debe acreditar mediante documento específico. Aquí radica la primera trampa interpretativa. ¿Qué constituye "caso fortuito o fuerza mayor"? El Código Civil Federal artículo 1847 lo define como "acontecimientos imprevisibles e inevitables". En contexto hídrico, esto ha incluido históricamente: sequías extraordinarias documentadas por CONAGUA, desastres naturales que destruyeron infraestructura, enfermedades zoonóticas que afectaron ganado en explotaciones pecuarias. Pero CONAGUA ha rechazado casos donde el productor alega "caída en precio del producto" como caso fortuito, argumentando que es riesgo comercial previsible.

2. Mandamiento judicial que impida al concesionario disponer temporalmente de los volúmenes: Requiere documento electrónico de la sentencia judicial con su acuerdo de ejecutoria. La especificación "documento electrónico" es deliberada: CONAGUA ya no aceptará copias simples o incluso certificadas en papel. El archivo digital debe incluir metadatos que permitan verificación de autenticidad contra sistemas del Poder Judicial.

Figura 3. PROFEPA

3. Resolución administrativa que impida disponer de volúmenes: Similar al anterior pero emitida por autoridad administrativa. Esto incluye suspensiones por PROFEPA derivadas de infracciones ambientales, clausuras por autoridades sanitarias, embargos por SAT.

4.Pago de cuota de garantía de no caducidad: Este es el mecanismo más directo pero menos conocido. El artículo 29 BIS 3 fracción VI numeral 4 de la LAN establece que el concesionario puede COMPRAR tiempo pagando una cuota. El monto no está especificado en el Acuerdo (remite a disposiciones fiscales de la Ley Federal de Derechos), pero históricamente ha oscilado entre $5,000 y $15,000 pesos por año de interrupción según el volumen. Este mecanismo convierte la caducidad en problema solucionable con recursos económicos, lo cual plantea cuestionamientos de equidad pero es perfectamente legal.

5. Cesión o transmisión de derechos temporalmente a la Autoridad del Agua: Mecanismo casi nunca utilizado pero jurídicamente fascinante. El concesionario cede formalmente sus volúmenes no usados a CONAGUA mediante convenio, quien los reasigna temporalmente a otros usuarios (típicamente para programas de emergencia en sequía). Al término del plazo convenido, los derechos regresan al concesionario original. La ventaja: la caducidad se interrumpe porque el agua SÍ se está usando, solo que por un tercero autorizado por el titular original.

6. Inversiones tendientes a elevar la eficiencia en el uso del agua: El concesionario debe acreditar mediante documentos que realizó inversiones para usar el agua más eficientemente. Esto incluye tecnificación de riego (goteo, microaspersión), instalación de medidores volumétricos de precisión, construcción de obras de almacenamiento que reduzcan pérdidas por evaporación. La lógica es que si el productor invirtió en usar MEJOR el agua, no debe ser castigado porque temporalmente use MENOS agua en tanto completa la curva de aprendizaje tecnológico.

7. Estar realizando inversiones o ejecutando obras autorizadas: Similar al anterior pero prospectivo. El productor está EN PROCESO de implementar mejoras que le permitirán usar el volumen completo. Debe acreditar que las inversiones/obras están en ejecución activa, no meramente planeadas.

La uniformidad del requisito "Declaraciones del pago de derechos del periodo que se pretende interrumpir" en seis de los siete supuestos revela la verdadera motivación gubernamental: CONAGUA tolerará la no utilización de agua siempre y cuando el concesionario siga pagando derechos. Esto convierte la caducidad en mecanismo recaudatorio tanto como en instrumento de gestión hídrica.

Artículo 3: La Prórroga sin Detalles (Que Remite a Todo)

El Artículo 3 establece escuetamente: "En la presentación de la solicitud del trámite CONAGUA-01-021 Prórroga de títulos de concesión, asignación y/o permisos de descarga, se deberán observar los plazos previstos en la Ley de Aguas Nacionales".

Esta brevedad es engañosa. El artículo NO especifica requisitos porque estos permanecen inalterados respecto al régimen anterior. La innovación real está en dos aspectos:

Primero, el trámite ahora se presenta por Ventanilla Digital Única (Artículo 4 fracción III). Esto significa que las prórrogas, que antes requerían acudir presencialmente a ventanillas de CONAGUA con documentación física, ahora se gestionan 100% en línea.

Segundo, el plazo de resolución queda sujeto al Artículo 8: 60 días hábiles. Esto representa aceleración sustancial versus el sistema anterior donde prórrogas podían tardar 6-8 meses en resolverse.

Pero la referencia a "plazos previstos en la Ley de Aguas Nacionales" es crítica. El artículo 24 de la LAN establece que la prórroga debe solicitarse "dentro de los dos años previos al vencimiento del título". Esto crea una ventana temporal específica que muchos usuarios desconocen. Presentar la solicitud ANTES de esa ventana resulta en improcedencia. Presentarla DESPUÉS del vencimiento también resulta en improcedencia (ya no es prórroga sino nueva concesión). La precisión temporal es absoluta.

Artículo 4: La Habilitación Digital (El Corazón del Acuerdo)

"Se habilitan para su presentación en la Ventanilla Digital Única de Trámites del Agua los siguientes trámites: I. CONAGUA-01-010-A Modificación de título o permiso. II. CONAGUA-01-019 Aviso para solicitar la interrupción de la caducidad de derechos de agua relativos a volúmenes de agua no utilizados. III. CONAGUA-01-021 Prórroga de títulos de concesión, asignación y/o permisos de descarga."

Este artículo es el núcleo operativo del Acuerdo. La palabra "habilitan" tiene significado técnico preciso: estos trámites PUEDEN presentarse digitalmente, pero (por ahora) no DEBEN presentarse así exclusivamente. Sin embargo, el Artículo Transitorio Segundo crea un escenario de facto obligatorio que analizaremos más adelante.

La frase final del artículo es reveladora: "La presentación de los mismos se realizará mediante un formulario digital, el cual será debidamente requisitado por la persona solicitante". Esto significa que CONAGUA abandonó el sistema de "formatos descargables en PDF que se llenan y se suben". El nuevo sistema usa formularios WEB interactivos donde los campos tienen validaciones automáticas que previenen errores de captura. Esto reduce devoluciones por errores de forma, pero también significa que el sistema no acepta "explicaciones adicionales" fuera de los campos predefinidos. La estandarización gana, la flexibilidad pierde.

Artículo 5: La Barrera Digital (Disfrazada de Facilidad)

Figura 4. Ventanilla

"Para la presentación de cualquiera de los trámites a que se refiere el artículo 4 del presente Acuerdo, el usuario deberá firmar su solicitud mediante Firma Electrónica Avanzada. Para las solicitudes de uso agrícola presentadas por personas físicas, el usuario podrá optar por presentar su solicitud mediante firma autógrafa en formato digital a través de la Ventanilla Digital Única de Trámites del Agua, en este caso se deberá adjuntar copia de alguna identificación oficial vigente."

Aquí emerge la primera gran contradicción del Acuerdo. El artículo exige Firma Electrónica Avanzada (FIEL del SAT), uno de los instrumentos de autenticación digital más robustos pero también más complejos de obtener para población rural. La obtención de FIEL requiere:

• Acudir presencialmente a oficina del SAT con identificación oficial y comprobante de domicilio

• Poseer certificado digital de sello vigente

• Contar con dispositivo de almacenamiento específico (USB)

• Capacidad técnica para instalar y operar el software de firma

Para un productor de 65 años en comunidad rural sin acceso regular a internet, esto constituye barrera de entrada significativa.

La "excepción" para uso agrícola mediante firma autógrafa digitalizada parece solución, pero analicemos la mecánica: el productor debe:

1. Imprimir el documento que requiere firma

2. Firmarlo físicamente

3. Escanearlo o fotografiarlo (con calidad suficiente que la firma sea legible)

4. Convertirlo a formato digital (PDF)

5. Subirlo a la plataforma junto con identificación oficial igualmente digitalizada

Este proceso requiere capacidades tecnológicas que la Encuesta Nacional sobre Disponibilidad y Uso de Tecnologías de la Información 2024 de INEGI revela que solo 42% de las viviendas rurales poseen. La "simplificación" digital puede estar creando una nueva brecha de acceso.

Artículo 6: La Remisión Inteligente (Evitando Redundancias)

El Artículo 6 remite a las definiciones, seguimiento y notificaciones establecidas en el Acuerdo del 26 de marzo de 2025 que creó la Ventanilla Digital Única. Esta técnica legislativa evita redundancias pero crea un efecto práctico: para comprender completamente el Acuerdo de octubre 2025, el usuario DEBE leer también el Acuerdo de marzo 2025. Los dos documentos funcionan como sistema integrado, no como instrumentos autónomos.

Las definiciones clave que incorpora por remisión incluyen:

• "Ventanilla Digital Única": plataforma electrónica accesible en https://tramites.conagua.gob.mx

• "Buzón del Agua": sistema de notificaciones electrónicas vinculado a cuenta de usuario

• "Días hábiles": excluye sábados, domingos y días considerados inhábiles por CONAGUA (que publica lista anualmente)

La remisión al sistema de notificaciones es particularmente crítica. El Acuerdo de marzo 2025 establece que las notificaciones se entenderán realizadas cuando el documento esté disponible en el Buzón del Agua del usuario, independientemente de si el usuario lo consulta o no. Esto transfiere la carga de vigilancia al usuario. En el sistema presencial anterior, CONAGUA tenía obligación de notificar físicamente en domicilio. En el sistema digital, la notificación se perfecciona con la simple carga del documento al buzón electrónico. Un usuario que no revise su buzón semanalmente puede perder plazos fatales para desvirtuar prevenciones o interponer recursos.

Artículo 7: La Prevención Única (Poder Suspensivo)

Figura 5. Prevención

"La Comisión podrá prevenir, por una sola ocasión, a la persona solicitante para que subsane cualquier omisión observada en la presentación del trámite dentro de los 10 días hábiles siguientes al ingreso de su solicitud. La prevención suspenderá el plazo para que la Comisión emita la determinación del trámite."

Este artículo concentra múltiples elementos técnicos que merecen desglose:

"Por una sola ocasión": A diferencia del régimen anterior donde CONAGUA podía emitir prevenciones múltiples (alargando trámites indefinidamente), ahora existe límite de UNA prevención. Si el usuario no subsana adecuadamente, el trámite se desecha. No hay segunda oportunidad. Esto acelera decisiones pero penaliza errores.

"Dentro de los 10 días hábiles siguientes al ingreso": La prevención debe emitirse RÁPIDO. Esto obliga a CONAGUA a revisar expedientes inmediatamente, no meses después. Es medida pro-certidumbre para usuarios.

"La prevención suspenderá el plazo": Aquí está el poder real. El plazo de 60 días hábiles que tiene CONAGUA para resolver (Artículo 8) se CONGELA desde que notifica la prevención hasta que el usuario contesta. Si el usuario tarda 50 días en contestar prevención (y el plazo para hacerlo es de 10 días hábiles), entonces incumple. Pero si contesta al día 9, entonces "descongeló" el plazo de CONAGUA. La mecánica de suspensión-reanudación crea complejidad en el cálculo de plazos que beneficia típicamente a la autoridad.

"En caso de que el usuario no desahogue la prevención en tiempo y forma, la Comisión desechará el trámite": El desechamiento tiene consecuencias específicas bajo la Ley Federal de Procedimiento Administrativo: el usuario puede volver a presentar el trámite, pero pierde todo el tiempo ya invertido. No hay que "retomar donde quedó". Es empezar desde cero.

Artículo 8: Los 60 Días que Nadie Cree (Pero Ahora son Ley)

"Los trámites ingresados a través de la Ventanilla Digital Única de Trámites del Agua serán resueltos por la Comisión durante los siguientes 60 días hábiles posteriores a partir de la fecha de presentación y estando debidamente integrado el expediente."

Este es el artículo más publicitado pero potencialmente menos cumplido del Acuerdo. La promesa de 60 días hábiles representa reducción de hasta 80% en tiempos de resolución comparado con el sistema anterior. Pero analicemos las cláusulas de escape:

"y estando debidamente integrado el expediente": Esta frase subordina el plazo a una condición: que el expediente esté completo. Si CONAGUA emite prevención (Artículo 7), el expediente NO está integrado hasta que el usuario conteste. Por lo tanto, los 60 días NO corren durante el periodo de prevención. Un expediente puede estar "en trámite" durante 200 días naturales (60 días hábiles de CONAGUA + 10 días hábiles de contestación de prevención + tiempos muertos por días inhábiles + espera para que CONAGUA revise la contestación de prevención antes de reanudar el conteo).

"posteriores a partir de la fecha de presentación": La redacción es ambigua sobre si se refiere a "fecha de presentación inicial" o "fecha en que queda debidamente integrado el expediente". La interpretación que favorece a la autoridad (y que probablemente prevalecerá) es la segunda: los 60 días corren desde que el expediente está COMPLETO, no desde que se presentó inicialmente.

Ausencia de consecuencias por incumplimiento: El Artículo no establece qué ocurre si CONAGUA no resuelve en 60 días hábiles. ¿Opera el silencio administrativo positivo? La Ley de Aguas Nacionales artículo 28 establece que si la autoridad no resuelve en plazo, se entiende que resolvió NEGATIVAMENTE (silencio negativo), lo cual es contrario al principio pro petitorio que rige en materia administrativa. Esto significa que el incumplimiento de CONAGUA en plazos NO beneficia al usuario: por el contrario, resulta en negativa ficta que debe impugnarse.

Artículo 9: La Ventana de las 72 Horas (Brecha Temporal)

"Los pagos de derechos de los trámites objeto de este Acuerdo, realizados por los usuarios a través del Sistema de Declaraciones y Pago Electrónico Declar@gua, se verán reflejados durante las 72 horas posteriores en la Ventanilla Digital Única de Trámites del Agua."

• Este artículo reconoce una realidad técnica: los sistemas informáticos de recaudación (Declar@gua) y de trámites (Ventanilla Digital Única) no están integrados en tiempo real. Existe brecha de hasta 72 horas para sincronización de bases de datos.
• La implicación práctica: si un usuario presenta trámite y paga derechos simultáneamente, el sistema de trámites puede marcarlo como "pago pendiente" durante 72 horas. Si un revisor de CONAGUA examina el expediente durante ese periodo de sincronización, podría emitir prevención por "falta de pago". El Artículo intenta prevenir esto estableciendo que la sincronización PUEDE tardar hasta 72 horas, pero no está claro si esto vincula al personal de CONAGUA para que espere ese periodo antes de revisar el expediente.
• Para el usuario estratégico, esto significa: realizar el pago al MENOS 72 horas antes de presentar el trámite, asegurando que el sistema ya refleje el pago cuando se ingrese la solicitud.

Artículo 10: El Respaldo Presencial (Que Revela el Escepticismo)

Figura 6. CIS

"Los usuarios podrán acudir a cualquiera de los Centros Integrales de Servicios de la Comisión, para que de forma presencial reciban orientación y asistencia para la presentación de los trámites a que se refiere este Acuerdo."

La inclusión de este artículo en un Acuerdo sobre digitalización es paradójica pero reveladora. CONAGUA sabe que la brecha digital es real y que un porcentaje significativo de usuarios necesitará ayuda presencial para usar el sistema digital.

Los Centros Integrales de Servicios (CIS) funcionan como puntos híbridos: el usuario acude físicamente, pero un funcionario lo asiste para que él mismo (el usuario) capture la información en la plataforma digital. Jurídicamente, el trámite lo presenta el usuario; operativamente, el funcionario guía el proceso.

Esta hibridación revela que la "digitalización completa" es aspiracional, no inmediata. El sistema de transición contempla dependencia de infraestructura presencial, lo cual plantea interrogantes sobre escalabilidad: si miles de usuarios necesitan asistencia presencial para usar plataforma digital, ¿no era más eficiente mantener recepción presencial de documentos?

Artículo 11: La Responsabilidad Inequívoca

"La persona titular de la concesión o permiso, o su representante legal, serán responsables de presentar los trámites, quienes deberán autentificarse a través de la Llave MX y/o Firma Electrónica Avanzada, conforme a las disposiciones previstas en el presente Acuerdo."

Este artículo establece cadena de responsabilidad clara: el titular o su representante legal EXPRESAMENTE designado. Esto elimina la ambigüedad del sistema anterior donde "gestores" de hecho presentaban trámites sin poder legal formal.

La mención de Llave MX es adicional a la Firma Electrónica Avanzada mencionada en Artículo 5. Llave MX es el sistema de autenticación digital único del gobierno federal, diferente de la FIEL. Los Lineamientos del 6 de febrero de 2025 que regulan Llave MX establecen que este mecanismo requiere:

• -  Credencial para votar vigente con chip
• - Número de celular registrado
• - Correo electrónico

Es mecanismo más accesible que FIEL, pero aún requiere conectividad y dispositivos. La conjunción "y/o" significa que el usuario puede usar cualquiera de los dos mecanismos, no ambos obligatoriamente.